46. Las normas del PP: la estrategia autoritaria(2). El contenido de los RD Leyes, la estrategia del cangrejo

Aunque los cangrejos no andan hacia atras (sino de lado) se utilizan como imagen del caminar hacia atrás.

 Seguimos analizando las normas dadas en estos 6 meses de gobierno. Ahora atendemos al contenido en el que percibimos una intención restrictiva de los derechos sociales y laborales.

 

 1. El contenido de  los RD Leyes, la estrategia del  cangrejo

En los 20 reales decretos-leyes aprobados hasta ahora las materias abordadas abarcan una gran pluralidad de temas y materias, pero poseen como elemento común una compresión restrictiva de los servicios públicos y los derechos laborales y sociales. Se está actuando con la estrategia del cangrejo, avanzar hacia atrás, eliminando conquistas y derechos sociales, de un plumazo, sin discusión.

Es significativo que cuando uno de estos reales decretos-leyes aborda una materia social de manera no restrictiva sino ampliando derechos sociales, entonces se aparta del derecho rígido y se adopta modelos del soft law y cercanos a la responsabilidad social. Este es el caso del RD Ley 6/2012 (de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos), donde las verdaderas garantías se encuentran en un código de buenas prácticas anexo a la norma y de adscripción voluntaria para  las entidades financieras.

 Se está actuando de cara a la galería, forzados por instancias comunitarias e internacionales y mercados abstractos, sin que las medidas posean consecuencias positivas en el corto y medio plazo, más bien al contrario. Esta característica de legislación a la carta, bajo presión, se explicita incluso en la exposición de algunos RD Leyes (cf. RD ley 3/2012).

Respecto al contenido intentamos identificar unas notas generales comunes tras la diversidad de materias:

a)      Aparentemente, el Gobierno juega con varios escenarios de tal manera que ante la respuesta negativa de los mercados puede adoptar otras medidas como sacadas de la manga, aunque algunas no son más que meras ocurrencias, sin discusión previa y sin una decantación mínima, ya que se adoptan sin ningún tipo de debate. Prima la imagen de celeridad y dinamismo sobre  el contenido.

b)      La avalancha de cambios normativos genera inseguridad y dificultades para la planificación, pues cualquier cuestión puede abordarse sin discusión ni demasiadas justificaciones en cada sesión de gobierno. Como dice Cabeza Pereiro (2012) para qué planificar si luego vendrá alguna ocurrencia del gobierno que lo trastocará todo. Si se persigue generar confianza, de entrada esta inestabilidad normativa produce justo lo contrario, una evidente inseguridad y una enorme renuencia a empezar nada ahora mismo. Esta falta de planificación conlleva consecuencias puramente normativas, pues se adoptan normas de desarrollo de carácter coyuntural pero que pueden incurrir en defectos formales. Este el caso, a nuestro juicio, de la Orden ESS/487/2012 que modifica el RD 801/2011 que contenía el Reglamento de los procedimientos de regulación de empleo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos. Al ser  una orden que modifica una norma  de rango superior, sin habilitación específica para ello, es nula por vulnerar el principio de jerarquía normativa y la seguridad jurídica[1].

c)      El rasgo común en el contenido es la voluntad restrictiva[2]. Todo se sacrifica a un nuevo Moloch, la reducción de déficit, en un ejercicio de autofagia, pues estas reducciones continuas  generan recesión que, a su vez, aumenta el déficit  y éste ocasiona nuevas medidas restrictivas en una cadena interminable. Se ataca una y otra vez a la estructura pública de los servicios, en un movimiento que genera una espiral de desafectación hacia los mismos por parte de la ciudadanía mejor situada económicamente. Se recurre, además, a postulados demagógicos y populistas, y se incurre en disonancias entre lo anunciado tras el Consejo de Ministros y el texto concreto del RD ley.  Este es el caso, por ejemplo, del control del llamado turismo sanitario en la presentación del Consejo de Ministros, que se convierte en expulsión del sistema sanitario de los extranjeros no comunitarios en el texto del RD Ley 16/2012.

d)      El gobierno resulta débil con los fuertes y fuerte con los débiles. Deja indemnes a los grandes poderes y restringe el acceso a los bienes públicos a los más pobres, desde posiciones que rayan la demagogia xenófoba (por ejemplo en la exclusión de la prestación sanitaria de los trabajadores irregulares). Las medidas se presentan como única opción cuando derivan de un determinado perfil ideológico muy sesgado. Piénsese que a la Iglesia católica no se le ha bajado   la subvención ni se ha modificado su exención fiscal. Se restringen derechos sociales, mientras se sostiene la pompa inflada de la burbuja inmobiliaria mediante las ayudas al sector financiero (y la restauración de las deducciones por adquisición de vivienda, que la Unión Europea parece que va a exigir se eliminen con motivo de las condiciones de la ayuda-rescate de los 100 mil millones a la banca).

e)   La voladura de lo público posee también una finalidad de ganar mercados cautivos para la iniciativa privada[3]. Así, la reforma laboral (así como la previa de las pensiones) alientan la suscripción de planes de pensiones privados, mientras que las restricciones en educación y en sanidad impulsan el recurso a la cobertura privada para cubrir las necesidades en estos ámbitos (Barba, 2012). Igualmente el R D-Ley 3/2012 incide en la privatización de los servicios mediante la autorización a las empresas de trabajo temporal de funcionar como agencias de colocación.

f)      Un rasgo llamativo es la tendencia común en distintos Decretos leyes en procurar diferencias en los receptores de las medidas como fórmula de minorar la resistencia a la disminución de derechos que producen las distintas modificaciones. Esto es claro en el  RD Ley 3/2012, pues en la reforma laboral se acrecientan las diferencias entre las diversas categorías de trabajadores, pero también se mantiene en otras normas como en el RD Ley 14/2012 entre los diferentes tipos de docentes con respecto a los sexenios, o entre los alumnos, según se trate de primeras o posteriores matriculas, o en el RD Ley 16/2012 entre los extranjeros  irregulares o no respecto al acceso  a la sanidad, etc.

g)       En definitiva se está procediendo a desmantelar parte del estado de Bienestar en aquellas parcelas  que tienen que ver con la universalidad de los servicios y con la igualdad y solidaridad en sus aspectos redistributivos, mientras se incrementan los aspectos más propios de un estado clasista (represores, asistenciales de bancos, subvencionadores de ciertas actividades empresariales, etc. ).  Quizás parezca una mera cuestión de matiz, pero hay, por ejemplo, todo un abismo entre la concepción de la sanidad como algo propio  de los asegurados o concebirlo como un derecho universal de todo ciudadano[4]. La últimas reformas avanzan hacia atrás, desandan pasos dados y se vuelve, así, a aquella concepción de la sanidad menos inmediata; no hay titulares del derecho a la salud sino asegurados, de un modelo universal se retrocede a un modelo de aseguramiento.

Comentando los recortes en sanidad y educación afirmaba el editorial del New York Times que Shortchanging tomorrow's work force to pay for yesterday's housing bubble makes no economic sense[5] (es decir, defraudar a la fuerza de trabajo de mañana para pagar la burbuja inmobiliaria de ayer carece de sentido económico). Y, sin embargo, es lo que este gobierno se empecina en hacer: Restringir  los  derechos, incrementar tasas, cánones e impuestos, eliminar expectativas sociales,… en definitiva, se están laminando los derechos futuros de los ciudadanos para intentar compensar el impacto de la burbuja inmobiliaria que ellos no crearon[6].

A pesar de la intención de presentarlas como normas equilibradas, intención que se vuelve explicita en el RD Ley 3/2102, de realizarnos las preguntas canónicas de Cicerón o Séneca para medir la intención Cui bono? Cui prodest?, (¿A quién beneficia?) la respuesta está clara, estos cambios poseen beneficiarios evidentes (patronal e instituciones financieras, por ejemplo)  y perjudican a la ciudadanía en general[7].

Debe precisarse que, además, los recortes perpetrados en sanidad, educación, trabajo,… tienen una continuidad en otros ámbitos como el anuncio de la imposición de tasas judiciales, que vulnerarán el derecho a la justicia gratuita contenido desde la primera versión de la norma procesal laboral.

2. la estrategia autoritaria: el anuncio de reformas penales como represión disuasoria

Además del inusitado uso y abuso al recurso del RD Ley, el gobierno anuncia reformas una y otra vez del Código Penal, para reprimir con dureza la resistencia a las reformas por ejemplo. Por definición, en cuanto que inciden en derechos y libertades contenidas en el título I de la CE, la fórmula del RD Ley está vedada.  Los temas planteados para la modificación son variopintos, desde el recrudecimiento de las penas en los delitos con mayor impacto popular (terrorismo, delitos sexuales,…)[8], a la creación de nuevas figuras punitivas que repriman el rechazo a las protestas populares o incrementen la represión de conductas de resistencia pasiva.

De entrada,  como juristas desconfiamos de las modificaciones interminables de las leyes, pero aún más, de las que afectan al Código Penal. En 16 años de vigencia el actual Código penal ha sufrido veintiséis modificaciones. Evidentemente algunas han sido variaciones de retoque, pero 26 cambios son demasiados, lo mida quien lo mida y sean de la entidad que sean. Además varias han sido singularmente extensas; como la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, que ocupaba más 70 páginas de modificaciones. Es de resaltar que cuando se abre la veda de los cambios se acumulan las modificaciones en normas diversas en un mismo año: en el año 2000 se acumularon hasta 6 leyes orgánicas de modificación del Código penal y en el 2003 fueron 5 (en ambos casos gobernaba el PP, ¿casualidad?). ¿Cuántas vendrán ahora? Un Código es una norma estable, sistematizada y ordenada, o debería de serlo. En última instancia, esta enmienda interminable debe querer decir que se legisla muy mal, pues nunca se consigue una mínima estabilidad. El remiendo continúo destroza la imagen de un código como conjunto ordenado y estable de normas sobre una determinada materia. 

Por otro lado, sospechamos que la mayoría de estas enmiendas responden a lo que llamaríamos populismo punitivo, sólo la sanción penal y cuanto más grave mejor es la respuesta adecuada a los problemas sociales. De ahí la saturación de la población carcelaria española con una tasa delictiva no muy alta comparada con el resto de Europa.

Una segunda veta que alienta este anuncio de cambios penales reside en una propaganda basada en el principio de autoridad y la represión de la disidencia. De ahí el anuncio de la punición de formas de resistencia pasiva como delitos contra la autoridad, la pretensión de considerar un "delito de integración en organización criminal" convocar concentraciones violentas por Internet o la extensión de responsabilidades a los convocantes por los desordenes o destrozos que pudieran producirse en el transcurso de las mismas. Política de amedrentamiento y represión disuasoria.

Por tanto, el anuncio y las propias modificaciones cumplen una doble función de legitimación del populismo y represión anticipada de la disidencia[9].

De hecho estas medidas represivas contrastan con el trato exquisito a los bancos y financieras. Dentro del RD Ley 18/2012 se recoge como norma intrusa (Disposición final primera que modifica el texto refundido de la Ley del impuesto de sociedades) que se incentivará  la adquisición de vivienda hasta el final de año con una exención del 50 por 100 del incremento de plusvalía en los impuestos correspondientes (renta y sociedades). Si  tenemos en cuenta que en la actualidad los particulares que vendan su vivienda habitual están exentos totalmente de pagar por el incremento de plusvalía que  ha generado la vivienda en su declaración de la renta, en realidad esta disminución del gravamen beneficia a los particulares que vendan segundas residencias o, especialmente, a las grandes financieras o especuladores que se ven obligados a desprenderse de las viviendas que les llegan, por ejemplo, por impagos de las hipotecas. No es difícil calibrar cual es el objetivo de esta medida, enjuagar con dinero público las reducciones de precio que están efectuando las entidades financieras.

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[1] López Parada (2012) considera que estamos ante un uso inédito de una Orden Ministerial para dar una interpretación oficial de la disposición derogatoria del Real Decreto-ley 3/2012 en lo relativo a los antiguos expedientes de regulación de empleo. Se trata de una especie de Circular administrativa, pero dirigida al público en general,… (de la que cualquiera puede discrepar). Personalmente creo que el recurso a la disposición habilitante del RD 801/2011 por parte de la Orden cierra el paso a esta interpretación, estamos ante una norma nula por contravenir el principio de jerarquía de fuentes de la que  el gobierno es consciente y ha intentado disimular con un subterfugio. Pero, en cualquier caso, de aceptarse la hipótesis de López Parada también estaríamos ante una chapuza, que lesiona la seguridad jurídica.

[2] La primera norma dada fue el Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre de 2011,  que bloqueo el aumento de la masa salarial y, por tanto, el incremento de plazas de plantilla en el ámbito público.

[3] Para valorar la restricción de lo público que persigue este gobierno téngase en cuenta que su intención es reducir el porcentaje del gasto público en el PIB de un 45,6% en 2010 al 37% en 2015 (GOBIERNO, 2012, 48), mediante recortes en los sectores que más se identifican con los derechos sociales, por ejemplo, se propugna bajar la inversión pública en enseñanza del 4,9 al 3,9 % del PIB.

[4] Desde el año 1986 la sanidad se definió como un derecho universal. Ahora, por obra de el RD Ley 16/2012, se vuelve a definir como un derecho del asegurado. De entrada, piénsese que es plausible que existan sujetos no incluidos entre los asegurados, y a los que sí llegaba la asistencia sanitaria como derecho universal, por ejemplo, mayores de 26 años que no trabajen y no figuren como desempleados. Seguramente se buscará una manera de incluirles, pero la fórmula actualmente utilizada posibilita en mayor grado la exclusión.

[5] New York Times, “An Overdose of Pain”, April 12, 2012

[6] El último ejemplo de esta tendencia es la socialización de las pérdidas de Bankia, eso no ha sido una nacionalización, que, además, se ha producido con una enorme confusión, torpeza e imprecisión.

[7]También se inserta en esa estrategia la pretensión de disminuir las cotizaciones empresariales a la SS y sustituirlas por incrementos en los impuestos indirectos (IVA), de tal manera que se socializan los costes empresariales.

[8] En algunas de estos tipos se plantea introducir la cadena perpetua en el catalogo de penas mediante lo que se denomina prisión permanente revisable, donde el segundo adjetivo persigue anular el primero. Así a través de este juego de palabras se intenta presentarla como si no fuera contraria al art. 25.2 CE (orientación de las penas privativas de libertad a la reinserción social).

[9] Terradillos Basoco (2012) añade dos finalidades más a este parcheo penal que, por supuesto, no  descartamos; una sobreactuación penal que compense la falta de autonomía en otros ámbitos y una maniobra de distracción de lo económico, sin descartar que se aproveche que todo el mundo mira hacia la crisis para introducir de manera solapada cambios de envergadura  en la orientación de la política criminal.