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| La supresión de la paga extra de diciembre de 2012 de los empleados públicos ha generado un importante impacto y debate en los órganos jurisdiccionales sobre todo por la posibilidad de que la medida tuviera efectos retroactivos. Una de las últimas muestras es el Auto de del TS (administrativo) de 2 de abril de 2014. |
Como es conocido el RD Ley 20/2012, de 14 de julio suprimió la paga extraordinaria de los empleados públicos. La medida ha sido objeto de una notable controversia jurídica en los tribunales, al menos respecto de sus efectos retroactivos. El reciente Auto del TS (contencioso-administrativo) de 2 de abril de 2014 nos da pie para hacer inventario de esas posiciones jurisprudenciales.
El art. 2.1 del
RD Ley 20/2012 suprimió la paga extraordinaria de diciembre de los empleados públicos, especificándose
en su art. 3 que los empleados del sector público no percibirían dicha paga de diciembre
de 2012. De forma más difusa e indeterminada en el tiempo en el párrafo 4 del
art. 2 se dispone que las cantidades resultantes de la supresión de esa paga “se destinarán
en ejercicios futuros a realizar aportaciones a planes de pensiones o contratos
de seguro colectivo que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación,”
sin que hasta la fecha se perciba umbral de concreción de esa medida. Es de
señalar que la fecha defendida para esa devolución en el debate por Mariano
Rajoy, 2015 (cerca de las elecciones, suponemos), no se incorporó a la norma.
El auto del TS (Contencioso
administrativo) de 2 de abril acuerda plantear ante el Tribunal Constitucional
cuestión de inconstitucionalidad en relación con los artículos 2.1 ; 2.2.1 y 3.1 del
Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio
( RCL 2012, 976 y 997) por
posible infracción de la prohibición de retroactividad de las normas
restrictivas de derechos individuales, que ha sido admitida a trámite por el TC
como cuestión de inconstitucionalidad n.º 1592-2014.
El TS admite la
constitucionalidad de la supresión de la paga extra a partir de la entrada en
vigor del RD Ley 20/2012, al día siguiente de su publicación, es decir a partir del 15 de julio de 2012. Sin
embargo, en línea con lo planteado por el Auto de la Audiencia Nacional de 1 de marzo de 2013
para el ámbito laboral de los empleados públicos, entiende que para el periodo
anterior, en este caso desde el 1 de junio hasta el 14 de julio de 2012, la
medida supondría una aplicación retroactiva de una restricción de derechos económicos
ya consolidados.
Es necesario recordar que la Ley
2/2012, de Presupuestos Generales del Estado, que se publicó el 30 de junio, 15 días antes de la entrada en vigor del RD Ley 20/2012, contemplaba esas 2 pagas extraordinarias para los empleados públicos.
Las consideraciones que pondera
el tribunal sobre el fondo del asunto se centran en que:
1. Frente al abogado de Estado,
que defiende que las pagas extras se devengan de manera global cada semestre, el
TS de conformidad con lo defendió por la parte recurrente y por el fiscal, entiende
que existe una jurisprudencia consolidada, iniciada por las SSTS de 16 y 17 de
diciembre de 1991 (en torno a los descuentos
por participación en huelga, por ejemplo) que considera que las pagas extras
son “salario diferido”, devengándose diariamente aunque su cobro se agrupe cada
6 meses. El TS pondera que aunque la normativa sobre los funcionarios es
fragmentaria existe una proximidad del ordenamiento laboral que permite aplicar
los criterios jurisprudenciales madurados en el ámbito laboral conforme a un
principio de unidad del ordenamiento; de ahí que el tribunal ratifique el carácter
proporcional de las pagas extras.
Por aplicación del art. 33 de la Ley 33/1987 las pagas extras para los
funcionarios se materializan el primer día hábil de junio y diciembre. Por eso,
a diferencia del ámbito laboral, en el caso de los funcionarios para cuando
entró en vigor la norma restrictiva ya se han generando 1 mes y 14 días de la
paga, derechos ya consolidados, mientras que en los asalariados laborales los
días devengados se reducen a los 14 días de julio (véase el AAN de 1 de marzo
de 2013).
2. No hay una derogación expresa
del art. 22. 4 del Estatuto básico del empleado público, ni de los artículos
correspondientes de la ley 2/2012, de Presupuestos del año 2012. El TS defiende
que no se puede acudir a la derogación genérica pues el propio legislador
entiende como vigentes las cuantías salariales, incluyendo las 2 pagas extras,
en la Ley 17/2012, de Presupuestos de estado de 2013.
3. El TS considera, por tanto, que la
aplicación retroactiva de la supresión de la paga extra desde el 1 de junio puede
lesionar el art. 9.3 CE que garantiza “la
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales".
Sin negar la corrección al
planteamiento del TS de dudar de la constitucionalidad de la reducción salarial
sobre lo ya devengado, existe una línea jurisprudencial que entiende que no es
necesario plantear esa cuestión y puede declararse el derecho a esa parte proporcional
de la paga extra ya devengada. Esta tendencia abarca tanto el ámbito social (STSJ
de Aragón, Social, de 17 Enero de 2014, rec. 652/2013, STSJ Castilla
y León, Burgos, Social, de 13 Marzo de 2014,rec. 157/2014,…)[1],
como del contencioso administrativo (SSTSJ Galicia (administrativo) 794/2013, de 13 de noviembre,
856/2013, de 11 de diciembre, 871/2013, de 18 de diciembre y 874/2013, de 18 de diciembre¸ STSJ Castilla y León,
Valladolid (Administrativo) 230/2014 de 6 febrero[2],…).
Todas estas resoluciones defienden
que la única interpretación correcta es entender que la supresión opera a
partir de la entrada en vigor del RD Ley 20/2012, mientras que el periodo
anterior ha generado derechos ya consolidados. Por ejemplo, la STSJ Castilla
León 230/2014, de 6 febrero pondera que el art. 2.2 CC dispone que “Las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo
contrario”, por
lo que dado que el RD Ley no establece ese efecto retroactivo no se debe
inferir. Es decir, que la finalidad del Real Decreto-Ley es rebajar la
retribución que los funcionarios van a percibir en el futuro, no expropiar las retribuciones que éstos han devengado ya, pues no se atisba esa voluntad de
generar ese efecto retroactivo. Algunas resoluciones (como las SSTJ Galicia
(contencioso) 871/2013, 874/2013…) afirman que esta interpretación es la única
que salva la constitucionalidad del RD Ley 20/2012 en cuanto al cumplimiento
de los requisitos del art. 86 CE, pues la extraordinaria y urgente necesidad no
concurriría para una norma con esos efectos retroactivos; dicho de otra manera,
nada impedía que hubiera sido tramitada como ley en cualquier momento antes del
30 noviembre de 2012, luego decae la justificación del RD Ley.
No podemos acabar sin señalar que no hemos encontrado
ninguna resolución que defienda la corrección de la aplicación retroactiva
desde el 1 de junio. Esperemos que el TC no sea el primero en darla.
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